设为首页| 加入收藏

正文

首页 > > 资讯中心 > 行业新闻 > 正文
从“民办非企业单位”到“民办事业单位”转变
来源:中南财经政法大学人力资源培训中心 作者:中南财经政法大学人力资源培训中心 日期:2014-03-13

民办学校正确归位的必然

 

2008年1月7日,湖南省人民政府以湘政发【2008】1号文件发布了《湖南省人民政府关于促进民办教育的决定》。“1号文件”遵循《民办教育促进法》把民办学校界定为“公益事业,是社会主义教育事业的组成部分”,率先作出了民办学校是民办事业单位这一规定,在全国首次打破了对民办学校非企业法人身份的认定,为促进民办教育地方立法起到了积极的推动作用,使广大民办教育工作者从中受到了深刻的启示。

一、打破“民办非企业”身份是对民办学校事业法人的确认

我国的法人机构开始于1986年4月12日颁布的《中华人民共和国民法通则》。《民法通则》规定法人机构包括企业法人、机关法人、事业法人和社会团体法人,而没有非企业法人这个名称。随着改革开放政策的贯彻执行,民办医院、民办学校应运而生。一开始,对这个改革开放的“新生儿”如何“立户”,国家人事部门和民政部门相互扯皮,没有下达明确的文件。为了规范这一新生事物的管理,1996年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》,“民办非企业”才作为第五类法人提了出来。1998年10月25日国务院颁布《民办非企业单位登记管理暂行条例》,1999年12月民政部发布《民办非企业单位登记管理办法》,随之,“民办非企业”这个名称也就被固化下来,同时民办学校也从此被册封为“民办非企业单位”。

随着民办教育蓬勃发展,上个世纪九十年代国务院颁布了《社会力量办学条例》,对发展民办教育的基本原则、教学与行政管理、财产和财务管理等作了具体规定,把民办教育纳入法制轨道,对推动民办教育事业持续健康发展发挥了重要的作用。但同时应该看到《社会力量办学条例》由于受历史发展条件的限制,在诸多方面还存在不足和漏洞。尤其在法律上没有把民办学校性质地位界定为民办事业单位。这是民办学校享受与公办学校同等待遇的政策得不到落实的根本原因。2002年12月28日,历经六年的努力,在社会各界的大力促进下,全国人大终于通过了《民办教育促进法》,从此,民办教育的性质问题有了更加明确的法律依据。《民办教育促进法》把民办学校界定为“公益事业,是社会主义教育事业的组成部分”(第三条),“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”(第五条)。从此,民办教育的性质有了明确的法律依据、民办学校理应属于事业法人。而《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理办法》和我国《税法》把民办学校归属于“民办非企业单位”。这与《民办教育促进法》存在非常明显的冲突现象。对这种情况,应坚持特别法优于普通法的原则。《税法》《民办非企业单位登记管理暂行条例》是针对所有民办非企业的单位,它属于普通法,而《民办教育促进法》是专门针对民办学校的,应属于特别法,因此《民办教育促进法》的效力应高于《税法》《民办非企业单位登记管理暂行条例》。从“民办非企业单位”转变到“民办事业单位”是法律对民办学校事业法人的认定。

二、“民办非企业”身份是民办学校无法享受与公办学校同等待遇的根本原因

《民办教育促进法》第三条明确规定:“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分”。但在各地行政实践中,“民办非企业”法人,就意味着不是“事业”法人,特别在有利于地区利益方面,有些行政部门始终把民办学校按“企业”法人来错误对待。民办学校错位的定性,导致一系例矛盾和问 题,尤其在师资、税收、保险等问题上得不到与公办学校同等待遇,致使民办学校一度在发展上举步维艰。众所周知,民办教育是我国经济体制变革在教育领域的直接反映和必然要求,是适应社会经济发展和满足人们日益增长的教育需求的客观需要,是深化改革,增加教育投入,缓解国家教育经费不足和扩大教育接受面、构建终身教育的重要的战略举措。民办教育经过二十多年的快速发展,虽然取得了令人瞩目的成绩,但由于地方立法滞后,社会上仍然存在着对民办教育诸多的偏见。民办教育犹如夹缝里的小草,还在种种疑惑、责难的目光下艰难成长。尽管《民办教育促进法》赋予了民办学校与公办学校诸多同等的法律权益,但“民办非企业”错位的法人定性致使政府在政策执行上难以做到公正与公平,突出表现在如下几个方面:

一是在师资管理上。由于民办学校定性为“非企业单位”,因而民办学校只能按企业标准为教师办理养老保险和医疗保险。这样运作的结果,往往会产生两个负面影响:一方面,民办学校的教师退休后养老金只能领到公办教师的一半,严重的损害了民办教育是社会主义教育事业组成部分这一基本原则的公平体现;另一方面,直接影响公办学校优秀教师向民办学校的合理流动,使民办学校从根本上难以实现师资力量的优化组合,进而影响教学质量。这一不公正的政策结果还导致了公办学校教师宁愿早些退休拿80%左右的工资,也不愿到民办学校去任教,民办学校培养出来的优秀教师由于不能享受到同等的政策待遇,也存在着“人在曹营心在汉”的想法。无怪乎第十届全国人大常委会副委员长许嘉璐在2006年9月3日“民办全国社会服务工作经验交流暨表彰大会”上发出了“人事制度不改,民办教育难兴”的感叹和呼吁。

二是在税收问题上。按照现行税收政策,民办学校享受不到与公办学校同等待遇,税收成为民办学校无法摆脱的心头之痛。《民办教育促进法》第四十六条规定:“民办学校享受国家规定的税收优惠政策。”《民办教育促进法实施条例》第三十八条规定:“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校,依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。”而在具体政策执行当中,按照现行办法,公办非学历教育要交3.3%的营业税,但实际上大多数公办学校根本就没有交纳,而民办非学历教育,不仅要交营业税,而且还要交纳17%的企业所得税。在民办学历教育方面,因为各项税收政策矛盾重重,加之法人主体界定不清,许多地方很多民办学校被当地税务部门按33%的企业所得税征缴。税收政策的不公,不但暴露了“民办非企业”存在着错位,而且严重地违背了民办教育是公益性事业这一法定地位。

三是在土地使用上。很多民办学校没有与公办学校一样的享受到政府划拔用地。《民办教育促进法》第五十条规定:“新建、扩建民办学校,人民政府应当按照公益事业用地及建设有关规定给予优惠。”从目前情况看,民办学校发展到今天,制约其整体向前推进的一个重要因素就是没有自己的办学场地。就杭州而言,市区由于“寸土寸金”,一些民办学校至今尚无自己的固定校舍,大多学校靠长期或短期租用场地进行教学,逐年趋高的租金致使教育成本节节攀升,抑制着教学质量的提升。从全国范围看,有些民办学校在建设过程中,各项收费就没有获得公办学校同样的减免待遇,更何况学校在日常运转中的公用事业收费,有的地方也没有与公办学校实行统一标准,有的还在按照企业或商业标准运作。“非企业单位”错位的法人定位,不但助长了社会各界对民办教育的偏见,更严重的是导致了民办学校在征用土地上纠缠不清,致使“公益性”难以落到实处。

四是在会计制度上。民办学校的会计制度实行的是《民间非营利组织会计制度》,该制度在第二条明确规定:“使用本制度的民间非营利组织应当同时具备以下特征:(一)该组织不以营利为宗旨和目的;(二)资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报;(三)资源提供者不享有该组织所有权。”以此而论,那么就是说,如果民办学校要求取得合理回报就不能适用于该制度,要求合理回报的民办学校到底是适用于事业单位会计制度还是适用于企业会计制度,根本没有依据,致使对要求合理回报的民办学校在会计操作上出现了制度空档。

《湖南省人民政府关于促进民办教育的决定》,让民办学校由“民办非企业单位”回归到“事业单位”,不但为长期议而不决的民办教育地方立法提供了解决问题的突破口和制订相关政策的接入口,而且更重要的是反映了全社会对民办教育认识的逐步提高,对公平与公正有了正义的体现,可以说是真正落实了民办学校与公办学校的同等法律地位,真正落实贯彻了《民办教育促进法》中“促进”的立法精神。

三、打破“民办非企业”身份促进民办教育地方立法

国家出台的《民办教育促进法》给予了民办教育宽松的发展空间。但由于民办学校受“民办非企业”法人身份的制约,过去出台的有关促进民办教育发展的政策确实存在着需要细化而没有细化的问题,许多与民办教育相配套的法规、政策也很不健全,致使在实践中难以具体操作,执行上的障碍导致《民办教育促进法》许多内容长期停留在法律字面上。长期以来,在围绕地方立法方面,试图寻求解决掣肘民办教育发展的具体办法,但终因法人定性限制而难以破解。浙江省民办教育地方立法也步履艰难,尽管省民办教育协会及有关方面负责人在推动地方立法工作中做了大量的调研工作,付出了艰辛的劳动,虽九易其稿,但还是因为这样那样的问题至今未能促使其出台。如何让民办教育地方立法,尽快走出一条既符合国家法律,又彰显地方立法特色的途径?《湖南决定》从一个侧面告诉人们:只有打破“民办非企业”身份认定,才能使民办学校与公办学校真正具有同等的法律地位;只有在立法思想上深刻领会国法中“促进”两字的丰富内涵,才能在地方行动上做到立法的全面改进。纵观全国民办教育改革发展风云,不难看出思想的解放和依法促进的作用已推动民办教育地方立法和政府职能整体改进朝着这个目标发展。从目前形势看,一方面在立法上,各省市有关民办教育地方立法工作正在紧锣密鼓地进行。据了解,陕西、贵州、山西、内蒙已经出台了地方民办教育法规,北京、广东、浙江、湖南等地已进入了地方人大立法程序,有望年内出台,其他省份有望近年出台。另一方面在执法上,政府的职能开始由全能政府、权利政府向有限政府、责任政府、服务政府积极转变,开始对民办学校管理从宏观指导向中观参与积极转变,对民办高校教学管理已开始实行选派制和督导制,随着形势的发展不排除今后还进一步向这方面“渗透”……

总之,政府职能的积极转变和依法促进的作用,不但反映了从“民办非企业”法人到“民办事业”法人转变是民办教育发展的必然,而且还见证了国家对民办教育“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”方针的具体落实。相信随着全国各地民办教育法制建设速度不断加快,民办教育将会拥有一个灿烂辉煌的明天。

(作者单位:浙江三联专修学院)

 

×